應(yīng)急指揮體系是針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件的搶險(xiǎn)救援活動(dòng)實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)科學(xué)應(yīng)急平臺(tái)。應(yīng)急指揮體系通常包括支援平臺(tái)、相關(guān)數(shù)據(jù)庫、管理中心、保證體系四個(gè)方面。它們直接影響著系統(tǒng)的正常運(yùn)行，具有不可替代的作用。
        當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急體系從2003年“非典”事件開始建設(shè)以來，在上述四個(gè)方面從無到有，有了長(zhǎng)足發(fā)展。本文探討的是應(yīng)急體系中最主要的應(yīng)急保障系統(tǒng)，即通常所描述的應(yīng)急指揮系統(tǒng)或應(yīng)急指揮平臺(tái)在當(dāng)前的建設(shè)趨勢(shì)與展望。
    一、我國(guó)的應(yīng)急指揮體系
        在我國(guó)政府及各部門行政管理體系結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的應(yīng)急指揮是一個(gè)龐大的體系，它不僅在國(guó)家、省、地市等層面上橫向拉通各職能部門并做到上傳下達(dá)，同時(shí)縱向上需要在各專業(yè)部門上下級(jí)組織之間建立起垂直的專業(yè)應(yīng)急溝通網(wǎng)絡(luò)，而且兩者之間還會(huì)有交叉。如下圖所示：
    
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    圖1　應(yīng)急指揮中心結(jié)構(gòu)圖
        為了保證科學(xué)有序的建設(shè)如此復(fù)雜的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，近年來國(guó)家發(fā)布了一系列相關(guān)規(guī)范及要求。并把應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）做了明確的分類定義：應(yīng)急指揮場(chǎng)所系統(tǒng)、基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與綜合應(yīng)用系統(tǒng)等（每個(gè)系統(tǒng)中還有很多分系統(tǒng)子項(xiàng)），如圖2。
    
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    圖2　應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）構(gòu)成
        而近年來，我國(guó)各類災(zāi)害事故和危害公共安全事件，如地震、冰災(zāi)、洪災(zāi)、交通、衛(wèi)生、火災(zāi)等事故時(shí)有發(fā)生，特別是2008年的南方冰雪災(zāi)害、“5.12”四川汶川大地震，給我們?cè)斐闪藝?yán)重?fù)p失。
    當(dāng)意外事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)操作繁瑣，信息匱乏，綜合應(yīng)用系統(tǒng)與基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)脫節(jié)；系統(tǒng)易故障，缺乏備份手段；各子系統(tǒng)七國(guó)八制，管理維護(hù)復(fù)雜；平時(shí)使用就保障率很低，應(yīng)急時(shí)刻更是不堪使用……早期建設(shè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)在實(shí)際使用中暴露出很多問題，不好用甚至不能用，是目前各類應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）比較尷尬的現(xiàn)狀。更多的時(shí)候還是靠傳統(tǒng)手段解決問題。
        因此在我國(guó)應(yīng)急指揮建設(shè)多年后，特別是經(jīng)歷了近年來多個(gè)重大事件后，很多政府應(yīng)急指揮主管領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)負(fù)責(zé)人在很多場(chǎng)合重提應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）該如何建設(shè)！其實(shí)有這樣的呼聲并不奇怪，因?yàn)槟壳拔覈?guó)還處在應(yīng)急系統(tǒng)發(fā)展早期，在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)才短短6年。
    二、如何規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）
        應(yīng)急指揮要解決的核心問題集中在事件爆發(fā)后如何在最短的時(shí)間內(nèi)做出正確而全面的反應(yīng)！最大的挑戰(zhàn)是兩個(gè)要求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)！
        針對(duì)應(yīng)急的本質(zhì)特點(diǎn)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)需要具備如下能力：
       ·早期各類信息匯集、分析能力；
       ·快速反應(yīng)能力；
       ·水平信息整合和共享能力；
       ·足夠的信息匯集和指揮通訊能力；
       ·系統(tǒng)具有冗余性和可靠性設(shè)計(jì)；（在具備以上四種能力前提下）
        它分四個(gè)平面：
        第一平面應(yīng)急采集與通訊
        包括各類前端信息采集和各類通訊系統(tǒng)的終端，為應(yīng)急指揮系統(tǒng)早期各類信息足夠的匯集能力以及指揮通訊能力提供有力保障。
        信息采集分為視頻圖像信息采集和數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)采集兩大類，根據(jù)數(shù)據(jù)的涉密性，又可以分為內(nèi)網(wǎng)涉密數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)。一個(gè)完整的信息采集系統(tǒng)就是由分布在前端的各種采集設(shè)備和后臺(tái)的控制管理設(shè)備構(gòu)成的。
    視頻圖像信息采集將各類廠家各種平臺(tái)的視頻監(jiān)控圖像做整合，統(tǒng)一接入做資源調(diào)度。目前基于IP技術(shù)的視頻監(jiān)控方案已經(jīng)比較成熟，對(duì)于應(yīng)急視頻接入這種跨域、跨系統(tǒng)、跨物理距離的需求而言，是最適合的解決方案。前端通過IP編碼采集，后端通過IP解碼呈現(xiàn)，中間通過IP網(wǎng)絡(luò)承載，IP存儲(chǔ)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)存放。整個(gè)系統(tǒng)控制管理是基于NGN架構(gòu)的。
        而對(duì)于數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的采集上收，一直是困擾應(yīng)急指揮的一個(gè)大問題。很多專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，如GIS、氣象云圖、車輛/人員GPS跟蹤、醫(yī)療/手術(shù)/顯微/影像等，有些是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，有些是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)整合方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施難度大，難以基于數(shù)據(jù)層面在應(yīng)急指揮中心做呈現(xiàn)；非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量高，傳統(tǒng)視頻接入不能滿足要求。從長(zhǎng)期來看，隨著應(yīng)急數(shù)據(jù)中心的建設(shè)以及配套的管理規(guī)范實(shí)施，將逐步實(shí)現(xiàn)與應(yīng)急相關(guān)的信息上收、備份，數(shù)據(jù)庫中間件方式或者存儲(chǔ)虛擬化方式都是可以采用的技術(shù)方案，但就當(dāng)前而言，反而可以考慮采用遠(yuǎn)程呈現(xiàn)（TD，Tele-Display）的方式來解決問題。將結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)非結(jié)構(gòu)化，把各類專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的顯示結(jié)果實(shí)時(shí)截取過來呈現(xiàn)在應(yīng)急指揮中心，大大減少技術(shù)復(fù)雜度；對(duì)于非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，由于TD設(shè)備提供高質(zhì)量的圖像，因此能將氣象云圖、GIS、醫(yī)療手術(shù)/顯微/影像等高質(zhì)量呈現(xiàn)在各個(gè)指揮中心。
        數(shù)據(jù)采集是應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)作的基礎(chǔ)，當(dāng)前最佳的實(shí)現(xiàn)方式就是基于IP的視頻接入和遠(yuǎn)程呈現(xiàn)配合使用，完成各類數(shù)據(jù)遠(yuǎn)程呈現(xiàn)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策支撐；而未來的建設(shè)目標(biāo)則應(yīng)針對(duì)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)均具備完整的遠(yuǎn)程調(diào)取能力。
        指揮通訊系統(tǒng)則由各種不同的通訊接入手段共同構(gòu)成，如集群語音、普通語音接入、移動(dòng)電話、衛(wèi)星電話、視頻會(huì)議等，其核心是整合和協(xié)同。由于應(yīng)急事件先天的不確定性，我們無法預(yù)測(cè)在某個(gè)時(shí)刻、某個(gè)地點(diǎn)采用哪種通訊手段是最適合的。因此應(yīng)急指揮通訊系統(tǒng)最關(guān)鍵的要求就是互通，而且是設(shè)備層面和業(yè)務(wù)層面均需互通。由此在應(yīng)急系統(tǒng)中就形成了應(yīng)急聯(lián)絡(luò)中心+各類接入終端的一體化通訊系統(tǒng)的概念。從技術(shù)的角度講，基于IP技術(shù)的通訊控制，是最佳實(shí)踐。
        數(shù)據(jù)采集和指揮通訊終端位于整個(gè)應(yīng)急支撐平臺(tái)的最外圍，如同應(yīng)急系統(tǒng)的手腳，在四個(gè)平面中負(fù)責(zé)著最基礎(chǔ)的工作。傳統(tǒng)的應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)往往忽視了這個(gè)平面的重要性，實(shí)際上由于物理分散造成的復(fù)雜性，這個(gè)平面是最需要系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃的。
        第二平面應(yīng)急傳輸網(wǎng)絡(luò)
        包含目前所有的通信手段：城域/廣域高質(zhì)量的有線網(wǎng)絡(luò)、WiFi/WiMAX/WOWare/3G四種全新高帶寬無線接入、緊急情況下的衛(wèi)星通訊系統(tǒng)、以及作為應(yīng)急主要指揮手段的集群系統(tǒng)；主要作用為信息的匯集、水平信息的整合和共享、指揮通訊的平臺(tái)，有充分冗余及可靠性設(shè)計(jì)。
    WiMAX/WOWare/3G/衛(wèi)星是應(yīng)急指揮系統(tǒng)重要的組成部分，作為光纖、電纜等有線通信冗余手段，可以提供適合不同場(chǎng)景、各種帶寬、可靠性、各種成本的無線通信鏈路保障。例如，汶川地震中運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)全部癱瘓，汶川一度成為信息孤島。通過空投衛(wèi)星電話和搭建小型衛(wèi)星基站，災(zāi)區(qū)通信業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)傳輸?shù)幕謴?fù)得到保障。而WiMAX/WOWare系統(tǒng)則適用在油田等對(duì)無線帶寬要求較高的行業(yè)，以及森林防火、島嶼通信等人口分布少、地域跨度廣的場(chǎng)所。
        在有條件的情況下，應(yīng)急系統(tǒng)應(yīng)盡可能在專網(wǎng)上運(yùn)行，且應(yīng)該采用類似RPR等的鏈路保護(hù)技術(shù)；在無法提供專網(wǎng)的情況下，則應(yīng)盡可能采用專線類的運(yùn)營(yíng)鏈路。衛(wèi)星鏈路和無線通訊方式作為有線鏈路必備的備份傳送手段，要盡可能的作用于每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。各種不同制式之間的切換與保護(hù)也是應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理最具挑戰(zhàn)性的需求。一句話，應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的核心要求就是“高可靠”。
        第三平面應(yīng)急數(shù)據(jù)中心
        廣義的應(yīng)急數(shù)據(jù)中心是所有應(yīng)急系統(tǒng)業(yè)務(wù)的物理載體，我們常見的應(yīng)急指揮大廳其實(shí)也是應(yīng)急數(shù)據(jù)中心另一種表現(xiàn)形式。
        一切的決策均來源于數(shù)據(jù)，一切的預(yù)案均來自于積累。在整個(gè)應(yīng)急支撐系統(tǒng)中，應(yīng)急數(shù)據(jù)中心是最靠近決策中樞的環(huán)節(jié)，也是最直接支撐上層軟件應(yīng)用的環(huán)節(jié)。說它是整個(gè)應(yīng)急支撐系統(tǒng)核心中的核心，一點(diǎn)都不為過。
        應(yīng)急數(shù)據(jù)中心和傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心相比，存在兩個(gè)新的特征，一是數(shù)據(jù)類型更為多樣，尤其是多媒體類數(shù)據(jù)占有大量比重；二是包含了集中通訊控制和集中顯示控制兩個(gè)功能，需充分考慮這兩個(gè)控制單元在數(shù)據(jù)中心的集成。
        在當(dāng)前各類數(shù)據(jù)中心架構(gòu)技術(shù)中，基于以太網(wǎng)的統(tǒng)一交換架構(gòu)數(shù)據(jù)中心對(duì)于滿足應(yīng)急數(shù)據(jù)中心的兩個(gè)新特征最為適合。一方面統(tǒng)一的以太網(wǎng)底層通道為集中控制、集中通訊、集中顯示提供了物理上的通道技術(shù)基礎(chǔ)，只要在需要的環(huán)節(jié)和位置引入相應(yīng)的控制設(shè)備即可，甚至于還可以做到設(shè)備級(jí)的各種集成；另一方面，統(tǒng)一交換架構(gòu)數(shù)據(jù)中心打通了數(shù)據(jù)中心中前后端的網(wǎng)絡(luò)平面，統(tǒng)一了LAN、SAN和服務(wù)器互聯(lián)網(wǎng)，服務(wù)器、存儲(chǔ)及各類設(shè)備之間的互聯(lián)沒有了先后次序的限制，這就為不同類型數(shù)據(jù)（如媒體類數(shù)據(jù)）的不同管理方式帶來了最大的靈活性。此外，統(tǒng)一交換架構(gòu)數(shù)據(jù)中心在容災(zāi)方面的實(shí)現(xiàn)手段多樣化、易于部署，對(duì)于應(yīng)急數(shù)據(jù)中心的高可靠性也是一個(gè)很大的支撐。
        第四平面應(yīng)急管理平面
        實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮系統(tǒng)設(shè)備管理、網(wǎng)絡(luò)管理、業(yè)務(wù)管理（通訊、會(huì)議、圖像、數(shù)據(jù)等）、用戶管理等各種管理功能，為所有應(yīng)急業(yè)務(wù)提供高效的資源管理，并且它的持續(xù)優(yōu)化整合最終體現(xiàn)在應(yīng)急系統(tǒng)的易用性上。
    同時(shí)也為綜合應(yīng)用系統(tǒng)提供良好業(yè)務(wù)接口（軟件）。綜合應(yīng)用系統(tǒng)的效能最終體現(xiàn)在接口豐富性和管理平面對(duì)下面各個(gè)平面管理的緊密度。
        以上四個(gè)部分，相互之間有非常緊密的銜接和對(duì)應(yīng)，每個(gè)部分自成體系，組合在一起又構(gòu)成系統(tǒng)。這種規(guī)劃方式，有助于從根本上改變當(dāng)前應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)松散耦合、七國(guó)八制的不利局面。
        三、應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）建設(shè)展望
        應(yīng)急指揮系統(tǒng)（平臺(tái)）建設(shè)應(yīng)該根據(jù)應(yīng)急業(yè)務(wù)特點(diǎn)及發(fā)展規(guī)律做總體合理規(guī)劃，分層分模塊實(shí)施，逐步推進(jìn)建設(shè)，模塊交付。
        在政府信息化建設(shè)中，就一直強(qiáng)調(diào)“整體規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則。政府應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)作為一個(gè)時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、應(yīng)用復(fù)雜的大工程，必然也必須遵循這一原則。但就目前情況來看，由于之前沒有一個(gè)成功的參考，許多地方、部門對(duì)整個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)究竟要建設(shè)成什么樣子并沒有一個(gè)很清晰的認(rèn)識(shí)，在建設(shè)過程中也只能想到哪里做到哪里。對(duì)他們來說，需要明確的是，采取怎樣的規(guī)劃以及怎樣的步驟來完成才能事半功倍。
    
        1.總體規(guī)劃
        首先要考慮到應(yīng)急指揮的應(yīng)用環(huán)境，它是需要能應(yīng)對(duì)極端情況的系統(tǒng)，也就是說在重大事件（重大自然災(zāi)害）發(fā)生后也能夠正常工作，或者說能迅速恢復(fù)功能，同時(shí)它也應(yīng)該能做到平戰(zhàn)結(jié)合。其次要考慮承載各類業(yè)務(wù)需求，如數(shù)字集群、視頻會(huì)議、電話會(huì)議、各類視頻的接入、各部門各類數(shù)據(jù)容災(zāi)備份、衛(wèi)星鏈路的平滑接入等等都是應(yīng)急系統(tǒng)的核心業(yè)務(wù)。另外，還要考慮如何保障這些業(yè)務(wù)在各種情況的穩(wěn)定運(yùn)行。
        2.分層分模塊實(shí)施
        所謂分層分模塊實(shí)施，是考慮到系統(tǒng)建設(shè)有周期、資金投入、技術(shù)能力等多方面的因素，在建設(shè)模式上逐步分層建設(shè)，特別是在基礎(chǔ)部件系統(tǒng)上更要結(jié)合應(yīng)急指揮的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，綜合考慮各類技術(shù)要素。例如：
        傳輸網(wǎng)--現(xiàn)有電子政務(wù)網(wǎng)能否滿足應(yīng)急業(yè)務(wù)的需求？多種鏈路備份技術(shù)如何部署實(shí)施？業(yè)務(wù)帶寬如何規(guī)劃？
        傳輸網(wǎng)絡(luò)安全--應(yīng)急平臺(tái)的安全威脅如何評(píng)估？全網(wǎng)安全如何規(guī)劃？
        存儲(chǔ)系統(tǒng)--流媒體數(shù)據(jù)和應(yīng)用業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)如何統(tǒng)一存儲(chǔ)？如何為各委辦局提供統(tǒng)一的容災(zāi)保護(hù)？
        系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)--龐大復(fù)雜的應(yīng)急平臺(tái)如何統(tǒng)一管理？如何降低運(yùn)維成本？如何降低對(duì)使用人員的技術(shù)門檻？
        綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)--用戶與專家特別關(guān)心其中的應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急應(yīng)用軟件建設(shè)與規(guī)劃。而經(jīng)過這幾年相關(guān)應(yīng)用建設(shè)與發(fā)展我們也可以看到：預(yù)案是根據(jù)具體事件來確立的；預(yù)案更多是行政方法和處理流程（預(yù)案不能過度的認(rèn)為是聯(lián)動(dòng)軟件）；預(yù)案將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)與優(yōu)化（組織優(yōu)化，流程優(yōu)化）；應(yīng)急指揮系統(tǒng)是協(xié)助人實(shí)現(xiàn)預(yù)案的；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)應(yīng)用軟件是應(yīng)急指揮經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。
        由于應(yīng)急IT系統(tǒng)涉及的技術(shù)廣度和復(fù)雜性，在現(xiàn)行的操作模式下，我們看到的絕大多數(shù)應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)于硬件平臺(tái)該怎么規(guī)劃、怎么建設(shè)、怎么運(yùn)行管理缺乏必要的系統(tǒng)性思考和設(shè)計(jì)，而更多的是以傳統(tǒng)的松散集成模式，拼湊而成。典型的觀點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)堆砌在一起就可以了，更重要的是軟件部分。這其實(shí)是很大的一個(gè)問題，也是之所以出現(xiàn)上文中提到的尷尬場(chǎng)面的癥結(jié)。實(shí)際上真正能有效投入使用的應(yīng)急平臺(tái)，絕不應(yīng)該是標(biāo)準(zhǔn)視頻會(huì)議、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控、標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)器等等的一個(gè)堆砌，而應(yīng)該是按照層次架構(gòu)、按照業(yè)務(wù)特征的要求，有序的加以耦合的?？陀^的講，應(yīng)急指揮最需要的是一個(gè)帶有整合性的硬件平臺(tái)方案。惟其如此，整個(gè)系統(tǒng)才能氣血通暢、有效運(yùn)行。解決之道，就是按照本文中提到的四層模式，來搭建標(biāo)準(zhǔn)、融合、開放、智能的統(tǒng)一平臺(tái)。